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“民告官”的受案范围如何立法

来源：人民法院报　时间：2014-9-4 10:17:55　

　　受案范围的立法模式问题，只是解决“告状难”的一个方面而不是全部。如何确保司法机关依法独立行使审判权，才是更为迫切的问题。这不仅是法律修改的制度功效能否得到真正发挥，还要依赖于司法体制的一系列相应改革。

　　近日，行政诉讼法修正案草案二次审议稿提请全国人大常委会审议。对这部与民众切身利益紧密相关的“民告官”法究竟应当如何改革，也一时成了人们关注的焦点问题。通过这部法的修改，能够更有效地控制权力与救济权利，无疑成了人们的殷切希望。其中，受案范围问题因为直接事关民众的行政诉权而格外受到广泛关注。

　　事实上，与其他解决行政纠纷的制度途径比较起来，行政诉讼尽管未必是成本最低，但却堪称最为理性也最为温和的争议解决方法。与依赖于上级党政权力干预的上访不同，行政诉讼对争端的解决在效果上也显得更可预期。从某种意义上而言，在很多情况下也的确有效降低了解决纠纷的成本。同样，在一个成熟理性的司法解决纠纷的场景中，构建和谐的官民关系也更为可能。因此，扩大行政诉讼的受案范围也就具有了不容忽视的重要意义。

　　毋庸讳言，行政诉讼的受案范围一直以来是个老大难问题，“告状难”问题在行政诉讼中也显得尤为突出。因此，扩大行政诉讼的受案范围也成了公众的持久呼吁。在具体的改革对策问题上，不少学者对于行政诉讼的受案范围问题作出过论述，也提出过很多中肯的建议。尤其是对于现行行政诉讼法所采取的“正面清单”与“负面清单”这一“正面列举”加“负面排除”的立法模式，也进行了不少学理反思。

　　然而，令人感觉遗憾的是，从已经公布的行政诉讼法修正案草案来看，本次修法在这个问题上的前进步伐却并不理想，受案范围问题依然没有得到有力解决，也为将来的司法实践留下了一些制度隐患。

　　毫无疑问，由于行政实践极端复杂，行政行为纷繁多样，详细列举无疑显得困难重重。在法律条文中列举受案的“正面清单”，涉及面必然相当有限，因此也会导致“正面清单”的立法模式会严重限制受案范围。人类漫长的立法实践史已经充分表明，由于人类理性有限的固有缺点，导致成文法具有自身难以克服的局限性。易言之，有限的立法言辞难以穷尽鲜活多变的法律实践。因此，从立法的科学性角度而言，肯定式的受案范围列举在一定程度上并不符合立法规律，因此也就显得并不可取。

　　当然，如果纯粹从扩大行政诉讼的受案范围、保障当事人诉权的角度而言，最理想的立法模式或许应当是干脆不作详细列举，而是直接采取概括式的描述。例如将行政诉讼的受案范围界定为相对人与行政机关产生的行政争议案件。立法必须要考虑到各种实际的制约因素。因此，如何选择受案范围的界定模式也就需要认真对待和仔细斟酌，以尽可能实现受案范围的实质性扩张。

　　不容忽视的是，相对于缓慢迟钝的立法机制而言，司法解释也成了弥补其弱点的重要举措。司法是非常务实的，必须要对面临的问题进行处理，而不可能等到制度成熟，才来解决迫在眉睫的矛盾与纠纷。值得注意的是，在扩大行政诉讼受案范围问题上，最高人民法院的司法解释也曾作出过不懈努力。在努力的方式上，不仅通过规模化的司法解释进行列举，而且还陆续通过个案批复的形式予以扩张。其中，在规模化的司法解释中，例如最高人民法院关于审理行政许可案件的若干规定，就明确和扩大了行政许可案件中当事人的诉权。而在一些个案批复中，也有力扩充了司法疆域，为当事人寻求司法救济提供了更多的制度支撑。

　　当然，哪些案件应当受理，哪些案件应当排除在受案范围之外，在很大程度上已经不再是一个纯粹的法律技术问题，而是需要在法律实践中予以面对和解决。如何缓解重信访不重司法，重权力不重诉讼的救济困境，立法的及时跟进也就显得不可或缺。对于立法而言，理应肩负起更重要的使命，切实解决困扰法律实践的现实问题。而不是等到问题成堆、社会矛盾积重难返之际，再来修复公信力严重受损的行政诉讼之制度安排。也就是说，在扩大受案范围问题上，司法解释固然作出过不少努力，但推动相应的立法进程却显得更加不容懈怠。

　　如果立法的修改力度还不理想，相关的社会条件或许还未完全具备，“正面列举”的制度设计模式还要继续加以保留的话，那么就不妨给司法政策的制定留下更多的制度空间，从而也为民众的行政诉权保障留下更多的希望与可能。唯如此，行政诉讼的解纷功能或许才有可能得到更为彻底有效的发挥，立法对于司法实践频繁的制度需求也许才不会顾此失彼而疲于应付。

　　总而言之，为了适应时代发展的客观需要，三大诉讼法中的刑事诉讼法、民事诉讼法均已作过大幅修改，有力回应了社会对之的制度诉求。然而，行政诉讼法的修改却久久难以启动，除了遭遇各种阻力，也跟立法体制的制约所造成的僵化和缓慢不无关系。在这次难得的修改活动中，无疑应当把握扩大受案范围的宝贵机会，从而真正发挥行政诉讼的制度功能。

【责任编辑：玉倩】

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